为什么移民排队那么长,无证移民是不是在插队?

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作者 | 詹涓

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在社交媒体和YouTube频道上,你或许也看到过类似这样的说法,比如“非法移民是宝,合法移民全部停滞”。或者“拜登政府目前没有精力或态度来应对合法移民,反而是不断给非法移民增加各种便利”。

 

 

许多华人移民,不管是通过职业、亲属还是投资移民,确实经历了一条非常漫长的道路,而且这条路显得越来越遥遥无期。与此同时,右翼媒体不断渲染大批无证移民穿越南部边境的消息,处在焦虑等待中的移民申请人难免会陷入零和博弈的叙事陷阱中,认为自己遭遇的困境都是因为政府将资源分配给了无证移民。

 

不过事实并非如此。简单来说,移民案件积压正在影响美国各类处理移民的机构,这当中既包括处理合法移民的美国公民及移民服务局(USCIS),也包括主要处理无证移民庇护案件的移民法庭,而且以后者更为资源不足、不堪重负。

 

移民申请停滞不前,主要有以下几个原因:

 

  1. 美国的现代移民系统是在1965年设计的,已经远远跟不上当下的需求;

  2. 多年来这个系统的积压案件越来越多,新冠疫情期间政府一度关闭又导致积压进一步增加;

  3. 近20年来,移民表格的长度显著增加,导致官员在每份申请上花费的时间越来越长;   

  4. 最后,1990年的法律设定了国家限额规定,导致来自中国大陆的各类移民申请排期缓慢,而且可能越来越缓慢。

 

处理遣返程序的移民法庭积压最严重

 

大部分无证移民在非法越境进入美国后会寻求庇护(在拜登政府下,为了鼓励庇护者使用合法管道,当前部分边境的越境者将无权申请庇护)。庇护指的是向已经在美国或抵达边境,且符合国际法“难民”定义的外国人提供的一种保护形式。作为1967年议定书的签署国,根据美国移民法,美国有法律义务为符合难民资格的人提供保护

 

无证移民需要在到达美国最终目的地的一年内向USCIS申请庇护,并在面谈中证明自己曾受迫害,并且有充分理由证明自己担心返回原籍国,之后等待裁决,这将是一个漫长的过程,而且成功率不高。 

 

向USCIS提交的庇护申请称为“肯定性”庇护,如果获得通过,移民局将发放工卡、社保卡和绿卡等。

 

但是,能在USCIS授予庇护的移民比例非常少,在川普时期只有10%左右获得通过,而在拜登时期(截至2021财年,为目前可获数据最近年份)也只有15%。据公共政策研究组织卡托研究所(Cato Institute)表示,基本上USCIS在这些案件中主要是寻找拒绝庇护申请的理由,而不是判断申请人是否符合标准。 

 

2001-2021财年USCIS(红色)和移民法庭(绿色)做出的实际判决对比。可以看到能在移民局获批的案子越来越少。来源:雪城大学事务记录访问信息中心(TRAC) 

与此同时,积压总数和处理时间也越来越长,截至2023年8月20日,USCIS的庇护申请积压为97万件。该机构称,在2022和2023财年,他们致力于清扫陈年案件,也就是2018年1月前申请的案例,从积压最久的开始,这当中甚至包括了已经等待10余年的案子。可见这条路径并不容易。 

 

如果USCIS无法批准庇护申请,他们将把案子转移给移民法庭,由法庭决定是否将移民遣返。这一步是防止移民被遣返回原籍国甚至第三国,因此称为“防御性”庇护。这将是绝大多数庇护申请者将要面对的前景,而且更加漫长。在这一步,能成功的比例在近年来也只有30-40%。 

            

2001-2021财年移民法庭的各类判决,其中蓝色框为拒绝庇护案件,在多数年份占主体,绿色为获批案件。蓝色折线代表拒绝率,这个数字在2020-2021财年下降,但仍高达60-70%。来源:TRAC

 

美国政府问责局(GAO)今年10月发表的报告描述了移民法庭的现状:美国移民法庭有200多万起案件悬而未决。自2017财年开始以来,积压的数量增加了两倍多。从案件到达法庭到举行听证会,平均为4.3年。     

 

折线图显示2017财年至2022财年移民法庭未决案件数量增长。

 

移民法庭最大的问题是资源严重不足,一句话解释清楚:全国69个移民法庭,总共650名移民法官,平均每个法官处理3100个案件;如果法官每个工作日对三到四个案件作出裁决,那么至少需要3.4年才能扫清现有积压案件。新冠疫情造成的日程安排中断,以及针对每个案例可能会有多次听证会和上诉,加剧了这一问题。

 

这不是拜登政府时期出现的新问题:移民法庭的听证会积压数年来一直呈上升趋势,在2008财年至2016财年期间,未决案件从不到20万件增加到约50万件,案件的平均等待时间从438天增加到672天。从2017财年开始移民迅速增加,这标志着积压案件也越积越多。到了拜登上任时,积压案件接近130万件。

 

需要指出的是,很多人误将发放给极少数国家的TPS(临时保护身份)当成了移民庇护申请,因此认为拜登政府对无证移民大开绿灯,但TPS只是工作许可和免于被驱逐出境的保障,它与实际的移民申请流程不同。而且TPS限于少数战乱或受灾国家,比如陷入极度贫困和黑帮暴力的委内瑞拉和内战中的苏丹与索马里。有些媒体称TPS获得者走上了移民快车道,用句台词梗:“这福气如果给你,你要不要?”

 

可以总结如下:无证移民的庇护案件主要由移民法庭负责审理,其数量不会给负责合法移民申请的USCIS带来显著冲击;由于资源极度受限且内容复杂,庇护案件过程漫长,通过率低,并不像传闻中那样获得优待;相较川普执政期,拜登政府的庇护案审查速度和通过率没有显著提高。 

 

困在一个“低效”的系统中 

 

无证移民既然没有影响到合法移民的申请速度,那么,我们身边的华人为什么要等这么久,而且不管是亲属还是职业类别,时间都越来越久?一个对各类移民申请者都通行的解释是:因为这个系统太落伍了。 

 

1965年通过的《移民与国籍法》确立了我们今天所知的移民制度,其中包括“优先制度”的创立,即在家庭或雇主担保的基础上接纳新移民。 

 

在迈阿密执业的移民律师Tahimí Rengifo对NBC新闻说,“只要不进行真正改变整个体系的移民改革,一切都会继续变得更糟。这个移民系统是为当时的需求而设计的,而不是为当前的时间和现状而设计的。” 

 

长期以来,整个移民系统一直存在积压处理问题,而且问题如同雪球一样越滚越大。

 

截至2013财年末,USCIS有300万份待决申请;到2019财年末,这一数字增加到570万,2020年9月为610万,2021年9月为800万,截至2022年2月约为950万(见下图)。     

 

折线图显示2017财年至2022财年移民法庭未决案件数量增长。

 

在一个大多数记录都是电子的时代,移民局基本完全依赖于纸质文件。这些文件总数约为8000万份。

 

一个惊人的奇闻轶事是,大量移民档案存放在密苏里州堪萨斯城地区的石灰岩洞穴里。到了1999年,USCIS在密苏里州的一个山洞里又新开了国家记录中心。在2014年庆祝该设施成立15周年之际,官员们表示,他们在那里存储了2000多万份文件,每年增加150万份新文件。这种洞穴冬暖夏凉,用来存储历史文件再合适不过,但谁能想到,需要随时检索查看的移民文件也需要在这里保管?

 

密苏里州山洞里存储的移民文件。

 

疫情期间,情况进一步恶化。美国移民局于2020年3月17日至6月4日暂停了现场服务,取消了数十万个生物识别预约,并阻止了需要现场面试的绿卡和入籍申请的发放。官员需要处理纸质文件,而文件存在山洞里,在这种特殊时期显然不会带来什么好处,《华尔街日报》的一篇报道指出,从疫情开始到2021年9月,有超过35万桩针对这几个山洞存储文件的检索和访问申请未得到及时处理,这导致移民申请者无法及时获得面试,参加公民宣誓或赶在孩子满18岁前提交公民申请。

 

川普政府增加了移民申请的额外步骤,提高了美国移民局的审查力度。这些新措施包括要求所有等待绿卡的申请人亲自出席面试,要求在申请中提供额外的证据,以及增加对申请的审查,所有这些都减慢了处理速度。这些更改增加了处理申请所需的资源,从而增加了积压案例。

 

这些连环阻碍导致合法移民水平远低于正常水平,积压不断增加:在USCIS,积压的申请从2019财年末的570万份激增至2022年2月的950万份左右。对于很多华人移民申请的基于就业的绿卡类别,今年该类积压案件达到180万件,其中110万来自印度(63%),另外近25万来自中国(14%)。    

 

基于就业的绿卡申请积压。来源:卡托研究所

 

越来越冗长的程序

 

根据新的政府数据,USCIS审查申请的时间比以往任何时候都要长。 

 

审查时间较慢的一个主要原因是,在过去20年里,移民表格的长度显著增加,从2003年的不到200页增加到2023年的700多页。总体而言,93%的USCIS移民表格类型长度有所增加。 

 

随着每份表格的长度和复杂性增加,USCIS审查员必须在每份申请上花费更多的时间。更长的表格也导致更长的签证面谈时间,因为面谈官员需要审查和证实申请人的更多信息。  

  

前面说到,USCIS大量文件是纸质的,最近终于开始将流程数字化,但一个违反直觉的结果是,这反而使申请审查过程变得更慢。由于该机构鼓励在线表格提交,审查人员正在努力跟上。对于许多接受过审查冗长纸质表格培训的审查员来说,审查这些表格和数字支持文件可能会很麻烦。 

 

美国USCIS审查时间效率低下的后果是惊人的。据卡托研究所2023年1月估计,现在需要近1000万个工时才能处理完积压的签证——比按之前的速度进行评审多出了330万个小时。这相当于USCIS需要再雇佣1605名员工,以防止积压案件的增长。这些审查时间以小时或分钟为单位,但是任何增加的时间放到数百万申请中,都会成倍增加。

 

上表显示了USCIS报告的表格在2023年、2019年、2016年和2010年的各项申请完成时间。

 

举个例子。EB-5投资签证项目下的I-956区域中心指定申请,USCIS现在审查时间需要108.5个小时,而在2019年只需要34.95个小时。

 

国别限额对中印公民尤为不公

 

前面提到,在基于就业的绿卡申请类别,印度和中国公民深受其害。虽然近几十年来美国人口大幅增长,人口结构显著变化,但根据1990年通过的《移民与国籍法》(INA)的规定,每年发放的绿卡数年和国别限制并没有随之改变。 

        

 

在以就业为基础的绿卡类别中,每年只有14万个绿卡可用,这使得来自印度和中国的工人要等待很长时间才能获得永久身份。亲属类绿卡的22.6万份限制同样让墨西哥和菲律宾的移民申请者排起了长队。与此同时,实际上还有大量绿卡没有使用就失效。很多申请者可能已经错过了工作机会、亲人团聚,甚至在等到绿卡前就去世了。比如对于印度的新申请人,EB-2/3的处理时间达到134年。而对于中国的EB-5申请人,处理时间也达23年之久。    

 

由于中国、印度和越南等国面临EB类签证的大量积压,国会一直在努力寻找解决方案,取消每个国家的上限是主要建议之一。这一提案在国会得到了好坏参半的支持,此外,它也没有得到司法系统的支持。

 

大量申请人被迫卡在移民申请的管道里历经煎熬,各位读者可能也都曾有过亲身经历或耳闻目睹。然而,合法移民的绿卡申请与无证移民的庇护申请并不是一场零和博弈,二者使用的是通常并不重叠的联邦机构资源,占用的是不一样的申请名额,但面对的确实是同样落伍、繁冗的体系。互相声援、彼此支持,敦促国会和司法机构改变过时而且带有种族歧视意味的法律,或许才是最实际的前进路线。 

 

参考资料:

https://www.gao.gov/blog/u.s.-immigration-courts-see-significant-and-growing-backlog 
https://www.wral.com/story/fact-check-what-percentage-of-immigrants-are-granted-asylum-in-the-u-s/20640989/ 
https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/outreach-engagements/AsylumQuarterlyEngagement-FY23Quarter4PresentationTalkingPoints.pdf 
https://trac.syr.edu/immigration/reports/667/ 
https://trac.syr.edu/reports/729/ 
https://www.migrationpolicy.org/article/refugees-and-asylees-united-states 
https://www.nbcnews.com/news/latino/asylum-seekers-are-limbo-years-immigration-backlog-rcna87228 
https://www.wsj.com/articles/with-paperwork-locked-underground-thousands-of-u-s-citizenship-applicants-wait-and-wait-11643025603
https://www.cato.org/blog/18-million-employment-based-green-card-backlog 
https://www.cato.org/blog/uscis-adjudicators-grew-less-efficient-82-forms 
https://www.migrationpolicy.org/article/us-immigration-backlogs-mounting-undermine-biden

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