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拜登三年：移民政策最积极的总统，为何鲜有掌声？

February 5, 2024

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来源 | 美国移民研究所

译者 | Yanzi

全文共 5531 字，阅读大约需要10分钟

根据移民政策研究所(MPI)统计，拜登上任三年，截至2024年1月17日, 他领导的政府采取了535项移民相关的行政行动，比前总统川普任期内的472项还多。

事实上拜登是移民政策最为积极的总统。但在全球面临动荡的新形势下，美国的边境承受重压，尽管一直到2023年5月前，他的政府都延续着川普时期即时遣返来自特定美洲国家的政策，此后也创造性地提出了西半球共同治理的新策略，但他的边境政策往往仍然被错误地定义为“开放边境”，因此在大选年成为被攻击的目标。

在拜登执政期间，合法移民正在逐步复苏，签发签证数量恢复，庇护申请人数有望达到上世纪90年代最高水平。新的边境流程旨在遏制非正规途径入境者，数十万移民得到了临时人道主义保护。政府将执法重点放在未经授权移民类别上，兑现了总统的一些竞选承诺。

然而，近几年也是西半球乃至全球近代史上最动荡的移民时期之一。边境逮捕人数在2022年首次超过200万人，并在2023财年再次突破200万人。美国移民和海关执法局(ICE)在2023财年驱逐了超过14.2万名移民，数量是上一年的近两倍。据卡托研究所(Cato Institute)今年1月的分析，从遣返率来看，拜登时期甚至超过了川普时期：拜登总统在其前两年驱除的越境者比例高于川普在其最后两年的比率（51% 和 47%）。

川普政府2019-2020财年驱逐移民率为47.4%，拜登政府在2021年1月到2023年3月间驱逐移民率为50.9%。来源：卡托研究所基于DHS数据制表。

然而，大量的驱逐仍然无法遏止世界各地绝望的移民反复尝试入境。根据国土安全统计办公室的数据，自拜登上任以来，美国南部边境发生了至少630万次移民遭遇事件，有240多万移民获准进入美国，这些人中的大部分开始走庇护程序。这成为了两党之间的决定性问题。

拜登政府于2023年5月取消了与新冠相关的《第42条法案》(以下简称“第42条”)驱逐权，国土安全部(DHS)取而代之的是对抵达入境口岸的寻求庇护者提供奖励，对未经许可在入境口岸之间越境的寻求庇护者实施惩罚等措施。另一个潜在的巨变是加强与拉美国家的协调，旨在使移民机会更接近移民者的原籍国。

需要注意的一点是，拜登政府之所以只能通过行政命令做边边角角的政策修补，这在一定程度上是因为国会在近30年来一直未通过重大的移民全面改革。不过，最近总统正在与国会就一项1100亿美元的一揽子计划进行谈判，该计划将向以色列、乌克兰等地提供援助，以换取加强边境管制和庇护资格。

拜登政府头三年采取了哪些主要移民行动，对边境执法、内部执法、人道主义保护和合法入境产生了哪些影响？

无法回避的西南边境问题

为应对2022财年创纪录的移民人数，拜登政府从根本上改变了边境执法政策。政府采取了多种策略，鼓励入境者抵达正规入境口岸，利用更严格的执法和限制庇护通道来遏制越境者，并为一些国籍群体设立了新的临时途径。一年过去了，挑战依然存在；仅在2023年12月19日这一天，就有创纪录的1.2万名移民未经许可，抵达美墨边境。

“第42条”一直是个争议话题，该法案允许当局能在几分钟内迅速驱逐单个的寻求庇护者。尽管拜登曾承诺停止使用，但由于法院挑战和当地现实的干扰，他未能立即终止该法案。在2020年3月至2023年5月“第42条”生效期间，边境巡逻队执行了280万次驱逐。

2023年5月，在“第42条”过期后，政府宣布了第二批政策：新的《规避合法途径》规则鼓励移民先通过CBP One应用程序预约，然后从正式入境口岸抵达，并规定未能这样做的移民无资格申请庇护。

迄今为止，这些政策带来的结果喜忧参半（见下图）。CBP One的使用增加了在官方口岸处理的移民人数，但非正常入境人数仍居高不下，对国土安全部来说仍是一项巨大挑战。

2023 年入境口岸和入境口岸之间的移民抵达人数。注：入境口岸的移民由美国海关和边境保护局的现场行动办公室管理；在入境口岸之间入境的移民由美国边境巡逻队管理。资料来源：美国海关与边境保护局：《全国移民遭遇情况》。

边境最主要的问题是人力和资源不足，受此影响，2023年5月至9月期间，仅有7%的入境者根据上述要求接受了筛查。面对不堪重负的边境处理设施、日益多样化的国籍（这使得快速遣返变得更加复杂）以及更多的家庭，当局已将许多移民释放到美国境内，以便在移民法庭接受遣返程序。

为应对来自西半球其他地区的大规模移民，拜登政府还与拉丁美洲和加勒比地区的伙伴国家进行谈判，成立了安全流动办公室(SMO)，旨在通过合法途径减缓移民流动。自6月以来，哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔和危地马拉开设了安全流动办事处。SMO专为那些有资格通过家庭团聚或就业担保等现有渠道进入美国的移民或难民提供服务。其运作仍处于起步阶段，截至1月，共有约3000名难民通过SMO抵达美国，另有9000人获准进入美国。

美国国内感受到来自边境的冲击

在“第42条”前后，拜登政府遣返的移民一直超过接收人数。从5月到12月，国土安全部共遣返了超过47万人，其中大部分是未经许可穿越美国西南边境的移民。由于墨西哥每月可以接收多达3万名古巴人、海地人、尼加拉瓜人和委内瑞拉人，因此这可能是可以稳定遣返的原因之一。

尽管如此，不断变化的现实和有限的资源还是给行动带来了压力。由于大多数移民在获释后会离开边境继续前行，内陆各州和地方政府已开始明显感受到大量移民的到来所带来的财政影响。在纽约、芝加哥和丹佛等城市，民主党的市长和州长们越来越支持更严格的边境管制，并批评联邦政府缺乏协调和财政支持。在美国各地，由于缺乏负担得起的住房，公共庇护所系统已超负荷运转，而边境难民的到来只会增加压力。此外，与教育、医疗保健和获得法律服务相关的费用也进一步加重市政预算的负担。

政府实施了一系列计划，为移民提供临时保护，比如临时保护身份(TPS)等计划，这些身份提供了临时免于遣返和获得工作许可的资格，加快了美国移民局对申请的处理速度，并延长了向寻求庇护者发放的工作许可证的有效期。截至2023年9月，估计有69.8万人持有TPS。可能还有数十万人符合条件获得该身份。这类身份只是能让移民避免被遣返，能工作养家糊口，并不能保证他们获得合法永居身份。

政府还继续实施其他计划，为移民提供临时保护。这些计划主要面向逃离俄罗斯入侵的乌克兰人；逃离塔利班的阿富汗人；以及在美国境内等待签证的某些弱势群体。政府还启动了一项新的暂缓遣返计划，以帮助与雇主发生劳资纠纷的非授权移民。

2023年9月，一家联邦地区法院再次认定“童年抵达者暂缓遣返计划”(DACA)不合法，但允许目前的DACA持有者在上诉期间保留其身份。此外，通过 CBP One应用程序在边境办理手续和通过前述计划处理的古巴人、海地人、尼加拉瓜人和委内瑞拉人可以获得免于递解出境的临时保护和工作许可资格。

这些举措共为约230万人提供了边缘身份。这些身份没有获得美国永久居留权的途径；因此，许多移民最终可能会申请庇护。这一庞大的人口是庇护案件创历史新高的原因之一。

2023 年，国土安全部抽调人员和资源，在边境筛查申请者，而不是在国内办事处裁定庇护申请。截至11月，美国移民局积压了110万份庇护申请，另有93.8万份申请在移民法庭待审。在2023财年向移民局提交的 43.1万份庇护申请中，62%来自拉丁美洲和加勒比海国家的国民；申请最多的国籍是委内瑞拉人(22%)、古巴人(18%)、哥伦比亚人(8%)、尼加拉瓜人(8%)和海地人(6%)。向移民法院提交的庇护申请则没有国籍数据。

恢复执法自由裁量权指南、精简法庭

虽然美国西南边境创纪录的移民人数成为头条新闻，但拜登政府在推进其内部执法议程方面取得的成功却很少受到关注。这些执法的改变可能会对美国移民及其家人的日常生活产生最为深远的影响。

2023年6月，美国最高法院恢复了一项重要的政府政策，允许使用执法指南，优先逮捕和遣返对公共安全、国家安全或边境安全构成威胁的非公民。该指南赋予法官在案件中考虑减刑和加刑因素的自由裁量权，并暂停对长期滞留美国的低优先级个人采取执法行动。2021年9月发布的起诉裁量权指南曾因法院的阻拦而被搁置了一年。

与此同时，移民审查执行办公室(EOIR)也在努力解决大量积压案件，允许移民法官从备审案件目录中删除非优先案件。但法院在2023年仍收到了120万个新案件，其中许多来自近期抵达的边境移民，这意味着除非发生重大政策变化或注入大量新资源，否则法官在未来几年仍将不堪重负。考虑到这些压力，值得注意的是，法院在2023财政年度仍完成了创纪录的52.3万起案件。

难民安置回升

拜登政府自上任以来，在川普执政期间难民接收人数创下新低后，重建了难民安置系统。起初进展缓慢，2022财政年度仅安置了2.55万名难民，而目标是12.5万名。2023财年，拜登政府重新安置了6万名难民，这是自奥巴马执政最后一年（当时8.5万名难民得到安置）以来达到的最高水平。

该系统有望在2024财政年度超过这一数字，达到自上世纪90年代中期以来接纳难民人数最多的一年。为了实现这一目标，美国扩大了其非营利性合作伙伴网络，这些合作伙伴负责转介难民，特别是拉丁美洲和加勒比地区的难民，美国政府计划从这些地区接收多达5万名难民。

合法移民人数再创新高

在新冠限制令导致合法移民人数锐减之后，2023财政年度美国接纳的合法移民人数激增。初步数据显示，2023财政年度有近120万移民成为合法永久居民，超过了疫情爆发前十年的年均110万人。国务院在这一年签发了1040万份非移民签证，是自2015年以来签发签证最多的一年，也高于2022财政年度的680万份。此外，2023财政年度有88.3万移民入籍，比2022财政年度的96.4万略有下降，但也是自2008财政年度以来的最高水平。

受疫情驱动的适应措施加速了移民系统的现代化，并促使了大量签证的签发。增加可在线提交的申请类型、举行远程听证会、豁免面谈、延长文件有效期等措施都加快了签证审批速度。

尽管如此，仍然存在大量积压申请，有些申请的等待时间甚至长达数年。根据两党政策中心(Bipartisan Policy Center)的估计，由于处理延误以及国会规定的年度签证上限，绿卡积压总数在2023年11月达到了760万人。在美国移民局，截止2023财年结束时，有超过900万份申请等待处理。

为了遏制欺诈行为，国土安全部在2023年10月宣布改革针对专业工作者的H-1B签证抽签制度，雇主将不再因申请多名工人而受到优待，工人也将有更多自由选择愿意担保他们的雇主。此外，国务院最近启动的一项试点计划将允许2万名H-1B签证持有者在美国境内续签签证，而无需返回原籍国的领事馆。

移民问题仍是大选季的敏感话题

拜登政府上台之初就制定了积极而雄心勃勃的移民计划。拜登团队与川普政府限制性移民议程形成鲜明对比，使人们对美国的移民政策充满期待，包括减少一刀切的边境限制。拜登政府在为数十万已在美国的移民提供保护，以及将美国的合法入境人数(包括重新安置的难民)恢复到先前水平方面取得了相当大的成功，但其应对日益严峻的边境挑战的能力却受到了严峻的考验。

全球推动因素包括战争、暴力、不稳定、侵犯人权、自然灾害、贫困以及由疫情引发的经济螺旋效应，这些因素在2023年达到了前所未有的水平，并反映在抵达美国的移民人数上。社交媒体引导移民旅行的能力、人口走私组织的复杂运作和传播信息(包括真实和虚假信息)的能力也是巨大的挑战。拉动因素包括美国劳动力市场有数以百万计的职位空缺，以及由于边境和庇护法庭不堪重负。

美国的法律和执法资源在很大程度上是为一个不同的时代制定的，无法应对当今的边境入境情况，因为当今的入境者国籍更加多样化，以家庭为单位入境的人数更多，而且有着前所未有的保护需求。现有的法庭命令、新的诉讼和持续的诉讼威胁限制了政府的选择。

今年的总统大选很可能是2020年的重演，移民问题将再次扮演重要角色。外界往往只看到拜登政府应对边境地区的压力，但一直难以关注其在移民方面取得的重大成就。改变国内的叙事可能是拜登政府面临的最困难的挑战。

参考资料：

https://www.migrationpolicy.org/article/biden-three-immigration-record